依法全面履行政府職能

依法全面履行政府職能是深入推進依法行政、加快建設法治政府的必然要求。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），針對當前政府履行職能中存在的突出問題，全面深刻闡釋了依法全面履行政府職能的基本要求和主要任務，對于堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有十分重要的意義。

依法全面履行政府職能的重要性和緊迫性

依法全面履行政府職能是建設法治政府的內(nèi)在要求。2004年國務院發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》，確立了建設法治政府的目標。此后又先后發(fā)布了《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》《國務院關于加強法治政府建設的意見》，有力推進了法治政府建設進程。黨的十八大明確提出，到2020年全面建成小康社會時，依法治國基本方略全面落實、法治政府基本建成。所謂法治政府，就是行政主體按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一的要求，行使權力，履行職責，承擔責任。這一方面要求政府在法治化軌道上行使行政權力，防止權力任意擴張，行政行為的主體、權限、依據(jù)和程序都要嚴格遵守法律規(guī)范，做到不越權、不濫權；另一方面要求政府全面履行法定職能，經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等方面職能都要履行到位，該管的一定要管住管好，做到不缺位、不失職。同時，要有強烈的責任意識和擔當精神，積極回應社會公眾的需求和關切，對人民群眾反映強烈的問題，事不避難，敢抓敢管，切實履行好法定職能。

依法全面履行政府職能對保證法律有效實施至關重要。經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家和社會生活的各個方面總體上實現(xiàn)了有法可依。法治建設站在新的歷史起點上，要更加注重保證法律有效實施，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。行政機關是實施法律法規(guī)的重要主體，我國80%以上的法律法規(guī)是由行政機關執(zhí)行的，依法全面履行政府職能是法律實施的重中之重。忠實執(zhí)行憲法和法律，是各級政府的神圣職責。只有作為國家和社會事務管理者的各級政府充分發(fā)揮引領和表率作用，帶頭信仰法治、堅守法治，自覺運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定，做到所有行政行為都于法有據(jù)、程序正當，才能在全社會牢固樹立法律的尊嚴和權威，使人們充分相信法律、自覺運用法律，形成全社會對法律的信仰，從根本上保證法律得到有效實施。

依法全面履行政府職能是更好發(fā)揮政府作用的重要保障。當前，我國正處在全面深化改革和加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的關鍵時期。深化社會主義市場經(jīng)濟體制改革、創(chuàng)新社會治理體制、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，核心問題是處理好政府與市場、政府與社會的關系，在充分發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用和充分發(fā)揮社會力量作用的同時，更好發(fā)揮政府作用。這就要求政府必須加快轉變職能，堅持有所為、有所不為，最大限度減少對微觀事務的干預，把精力主要放在營造公平競爭的市場環(huán)境、提供必需的公共服務、維護社會公平正義上，實現(xiàn)從“全能政府”向“有限政府”轉變。政府具體哪些該放、哪些該管，可以行使哪些權力，應當承擔哪些責任，最終要通過法律形式予以明確。只有這樣，才能對政府與市場、社會的邊界作出清晰界定。

依法全面履行政府職能是提高政府公信力和執(zhí)行力的迫切需要。公信力和執(zhí)行力是政府的生命力，也是執(zhí)政黨執(zhí)政能力的具體體現(xiàn)，關乎人心向背、事業(yè)興衰。當前，各級政府的公信力和執(zhí)行力與黨中央、國務院的要求以及人民群眾的期待相比還有距離。一些地方和部門還存在違法違規(guī)、失信于民、政令不暢、執(zhí)行不力等突出問題。下決心解決這些問題，必須強調依法全面履行政府職能。政府只有自覺接受法律約束，行使法定職權，遵循法定程序，并承擔法定責任，才能樹立守規(guī)則、可信任的良好形象，形成穩(wěn)定的社會預期，并有效引導其他社會主體的行為。同時，各級政府要以高度的責任感和主動性，全面履行法定職責，對上級的工作部署不折不扣地執(zhí)行，對群眾反映的問題全力以赴地解決，健全監(jiān)督體系和問責制度，切實提高行政效能。

準確把握依法全面履行政府職能的基本要求

堅持職權法定。職權法定是依法行政的基本要求，是依法全面履行政府職能的基礎。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，加快建設法治政府，必須用法律法規(guī)調整政府與市場、政府與社會的關系，努力做到政府職權法授、程序法定、行為法限、責任法究。

堅持職權法定，首先要依法規(guī)范行政機關的職能和權限，科學合理設置政府機構，核定人員編制，推進政府職責、機構和編制法定化，實現(xiàn)組織法定?！稕Q定》明確提出，“推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。”行政機關不得法外設定權力，是法治政府的基本特征，是把權力關進制度籠子的關鍵。但實踐中，行政機關在法律法規(guī)之外擅自設定權力的情況還比較突出，例如增加審批環(huán)節(jié)、增設審批事項、違法實行優(yōu)惠政策、實行地方和行業(yè)保護等。因此，行政權力要嚴格實行“授予原則”。各級行政機關無論履行哪一項職能，從行為到程序、從內(nèi)容到形式、從決策到執(zhí)行都必須符合法律規(guī)定，行政權力必須在法律和制度框架內(nèi)運行。

堅持全面履職。全面履職是處理好政府與市場、政府與社會關系的核心環(huán)節(jié)。只有各級政府全面履行好法律賦予的經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能，才能促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。全面履行職能，必須繼續(xù)簡政放權，深化行政審批制度改革，厘清政府與市場邊界，讓政府更好歸位、市場更大發(fā)力、群眾更多受益。

全面履職要求各級行政機關積極依法履行職責，切實落實好依法作出的各項決策，維護好、實現(xiàn)好法律體現(xiàn)的意志和利益要求，不能只是被動履責或者消極行政?！稕Q定》指出，“行政機關要堅持法定職責必須為”，要“勇于負責、敢于擔當”。同時，各級行政機關還必須依照法治精神主動作為，嚴格在法律制度框架下實施行政管理?！稕Q定》強調，“堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。”當前，全面履行政府職能，還要更加重視社會管理和公共服務。加快建設可持續(xù)的基本公共服務制度體系，更好發(fā)揮政府提供公共服務、促進社會公平正義的作用。回應社會關切，加強市場監(jiān)管，切實解決群眾反映強烈的安全生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境保護、社會治安等方面的突出問題，維護經(jīng)濟社會秩序。

堅持權責統(tǒng)一。權責統(tǒng)一是法治政府的內(nèi)在要求。政府的權力是人民通過法律賦予的，要為人民服務、對人民負責。權利與義務統(tǒng)一、職權與職責統(tǒng)一，是法治的基本要求，是現(xiàn)代責任政府的基本理念。把國家法律賦予的公共權力當作部門權力和個人權力，或者只行使權力不承擔責任的做法，都違背了依法行政的基本要求。

堅持權責統(tǒng)一，要依法做到執(zhí)法有保障、有權必有責、用權受監(jiān)督、違法受追究、侵權需賠償。它要求行政機關必須對法律負責，承擔因自身行政行為違法或不當產(chǎn)生的各種法律責任。有權必有責，有權要盡責，不允許存在無責任的權力；用權受監(jiān)督，監(jiān)督要全面，不允許存在不受監(jiān)督的權力；違法要糾正，人員要問責，有健全的行政糾錯機制和責任追究機制。有些地方和部門行政權力運行不透明，監(jiān)督渠道不暢通，對行政權力的監(jiān)督制約和行政問責失之于寬、失之于軟，有案不查、有錯不糾、有過不懲的問題還在相當程度上存在。這些問題不解決，就難以建成真正的責任政府。行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現(xiàn)權力和責任統(tǒng)一。對缺位、越位、錯位的行政行為都要強化監(jiān)督制約和責任追究，不能讓制度成為紙老虎、稻草人。

堅持各級政府履行好各自職責。推進各級政府事權規(guī)范化、法律化，完善中央和地方政府事權的法律制度，是依法全面履行政府職能的前提。針對改革實踐中存在的中央和地方經(jīng)濟社會事務管理權責邊界模糊、職能錯位，中央與地方政府事權調整主要依據(jù)政策性文件，缺少法律約束力和權威性等問題，《決定》提出“推進各級政府事權規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執(zhí)法權，強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執(zhí)行職責”，為各級政府更好地發(fā)揮各自優(yōu)勢、依法全面履行職責指明了方向。

強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執(zhí)法權，就是要求中央政府在逐步減少微觀和具體管理事項的同時適度加強中央事權，將國防、外交、國家安全等關系全國政令統(tǒng)一、維護統(tǒng)一市場、促進區(qū)域協(xié)調、確保國家各領域安全的重大事務集中到中央政府，加強國家統(tǒng)一管理。中央政府進一步改善和加強宏觀管理，強化發(fā)展規(guī)劃制定、制度機制設計、全局性事項統(tǒng)籌管理、體制改革統(tǒng)籌協(xié)調等職能，促進經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展。同時，強化中央在重要領域必要的執(zhí)法權。強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務均等化職責，就是要求把有關省域內(nèi)居民基本公共服務均等化任務交給省級政府。強化市縣政府執(zhí)行職責，就是要求強化市縣政府在公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等方面執(zhí)行職責，更加主動地采取措施，切實解決與人民群眾日常生產(chǎn)、生活直接相關的食品安全、市政管理、環(huán)境污染等突出問題，充分發(fā)揮市縣政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢。通過制定和完善相關法律，界定和明確中央和地方各級政府的事權，減少上級政府向下級政府授權的隨意性，切實保障各級政府在法治化軌道上開展工作。

保障依法全面履行政府職能的主要任務

完善行政組織和行政程序法律制度。健全組織法制和程序規(guī)則是依法全面履行政府職能的重要保障。改革開放30多年來，我國以規(guī)范和控制政府權力為核心的行政法律體系逐步形成，但總體來看，行政組織和行政程序法律制度還不完備。部門職責分工主要通過“三定”規(guī)定解決，中央和地方的關系更多依靠政策調整，行政機關職能交叉、機構重疊、政出多門等問題依然比較突出；對行政處罰、行政許可、行政強制以外的行政行為尚欠缺程序規(guī)定，行政機關自由裁量權較大。因此，要按照《決定》關于“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”的要求，將加快推進行政組織和行政程序法律制度建設作為構建規(guī)范政府職能履行法律體系的重點，以法定化方式確定政府的權力來源和邊界、機構職責設置與人員配備，把各類行政行為運行的全部過程納入法治化軌道，為形成權職責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制提供制度保障。

實行政府權力清單制度?！稕Q定》提出，“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。”目前，60個有行政審批事項的國務院部門已經(jīng)公開了行政審批清單，全國省級、市級、縣級權力清單也在陸續(xù)公布。在已有工作基礎上，推行政府權力清單制度要做好以下工作：一是全面梳理政府權力事項，明確政府權力邊界。除了行政審批事項，中央和地方各級政府及其工作部門要對憲法和法律法規(guī)賦予的權限、職權范圍和程序等進行全面梳理，明晰法定權限和程序。這是依法全面履行政府職能的前提和基礎。對存在權力交叉的事項，各級政府和同級不同部門之間要加強銜接協(xié)調，劃清權限，明確責任。對超越法律法規(guī)范圍，通過紅頭文件違法設立的權力事項，應堅決予以取消。對違法實施行政權力的非行政主體，要堅決清理。對應該加強的行政權力也要加強，做到簡政放權和加強監(jiān)管齊推進、相協(xié)調。二是編制政府權力清單，并向社會公開。對政府及其部門的權力設定依據(jù)、實施主體進行審核確認，編制成目錄，向社會公開，主動接受社會監(jiān)督。政府權力清單之外的權力，一律不得實施，更不得違規(guī)新設。政府權力清單要根據(jù)法律法規(guī)的修改完善進行動態(tài)調整。三是完善制度，規(guī)范政府權力運行過程。對政府權力行使的程序、環(huán)節(jié)、過程、責任進行分解細化，并制定相應的政府權力行使標準、運行流程、監(jiān)督制約制度，防止政府權力行使的隨意、異化和濫用。

健全監(jiān)督問責機制。對政府權力的有效監(jiān)督是依法行政、建設法治政府的關鍵。一是加強政府內(nèi)部監(jiān)督。行政機關內(nèi)部應健全績效考核制度，科學合理設計考核指標體系，突出責任落實，考核結果作為工作人員獎勵懲處、晉職晉級的重要依據(jù)。同時，健全相應的獎勵制度，對績效突出的部門和人員予以表彰。上級行政機關要切實加強對下級行政機關的指導和監(jiān)督，及時糾正違法或不當行政行為。二是加大政府信息公開。行政機關應將政府信息公開作為依法行政的重要內(nèi)容，依法公開行使職權的依據(jù)、條件、要求、過程和結果，使行政權力公平透明運行，讓群眾看得到、聽得懂、能監(jiān)督。三是嚴格行政問責。要加強行政問責立法，依法規(guī)范和保障行政問責。嚴格執(zhí)行行政監(jiān)察法、公務員法、行政機關公務員處分條例和關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定，堅持有錯必糾、有責必問。對有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為導致一個地區(qū)、一個部門發(fā)生重大責任事故、事件或者嚴重違法行政案件的，要依法依紀嚴肅追究有關領導直至行政首長的責任，督促和約束行政機關和工作人員依法行使職權、履行職責。