化“鄰避”為“鄰利”的空間補償和政策創(chuàng)新

　　在城市化進程中，有許多公共設施在提升區(qū)域整體效益、改善居民生活的同時，也因其自身性質，會對周邊居民帶來環(huán)境污染、安全隱患、心理不適等負面影響，從而導致居民抵制該設施的建設。這種由公共設施建設引發(fā)的“鄰避現象”一直是城市治理的難題，在近年來且有愈演愈烈之勢，城市管理和建設者常常陷入“一建就鬧，一鬧就停”的困境之中。面對困境，政策制定者和政府部門通過積極的政策學習，就鄰避治理理念和治理方式展開創(chuàng)新探索，從傳統(tǒng)單純的經濟補償轉向多元化的“空間補償”；從對鄰避設施影響區(qū)域內弱勢方的“補償”，轉向各主體互惠共享區(qū)域效益的“回饋”。通過創(chuàng)新機制，謀求鄰利共融，逐步形成了多元化的互惠共享的空間補償形式，為突破鄰避困境提供了富有價值的啟示。主要措施可以歸納如下：

　　通過對鄰避設施的有效監(jiān)管，最大限度控制鄰避設施對周邊環(huán)境的影響，化解公眾的鄰避焦慮，使鄰避設施更好地融入而非隔離于周邊城市空間。環(huán)境保護部2017年開展的“裝、樹、聯”是其中代表性的創(chuàng)新實踐。根據環(huán)境保護部于2017年4月印發(fā)的《關于生活垃圾焚燒廠安裝污染物排放自動監(jiān)控設備和聯網有關事項的通知》，“裝”即要求所有垃圾發(fā)電廠依法安裝污染源自動監(jiān)控設備，實時監(jiān)控排放信息；“樹”是在便于群眾查看的顯著位置樹立顯示屏，把這些監(jiān)控到的數據實時向社會公開；“聯”則是要求企業(yè)的自動監(jiān)控系統(tǒng)要與環(huán)保部門聯網，從而便于環(huán)保部門執(zhí)法監(jiān)管。截至2017年8月，全國垃圾焚燒企業(yè)“裝、樹、聯”完成率74.58%，山東省則達到90.91%。實踐證明，“裝、樹、聯”工作，對于化解以生活垃圾焚燒為代表的污染類鄰避設施引發(fā)的鄰避情結，起到了良好的效果。

　　作為一個譯介而來的概念，“鄰避”的英文“NOT IN MY BACKYARD，NIMBY”直譯過來就是“不要建在我家后院”，問題直接挑戰(zhàn)的就是質疑建設者“為何不建在你家后院”。決策者和建設者的換位思考和行動，是化解鄰避困境的重要前提。海南三亞在建設移動通信基站的成功經驗證明，“率先建在我家后院”的空間置換，是行之有效的鄰避困境化解之道。移動通信因為人們對基站所產生電磁輻射的擔憂，成為一項不折不扣的“鄰避設施”。據中國鐵塔的不完全統(tǒng)計，在2016年上半年受阻的5226個新建基站中，很大一部分是由于公眾反對而受阻，更有507個已建基站由于周邊群眾反對而被拆遷。針對移動通信基站選址難、進場難問題，三亞市委市政府率先垂范、以身作則，批示三亞鐵塔在其辦公大院內建設基站，先于2015年12月建成市委大院內首個移動通信基站，進而又于2016年7月完成市政府大院的基站建設，不僅保障了移動通信基站建設的順利進行，隨后的輻射測試也完全化解了公眾對電磁輻射的誤解。空間置換，置換的不僅僅是鄰避設施的空間方位，更是決策者和公眾之間的權力配置和權利關系，公眾不再成為決策影響的被動承受者，避免了相對剝奪感的產生。

　　鄰避設施由于其對周邊居民帶來的損害而遭到抵制，也可通過建設相配套的鄰利設施，或出臺鄰利型的區(qū)域發(fā)展政策，整合各種利益主體共建共享，從而換得支持、協同發(fā)展。一種可行方式是經濟回饋，如臺灣八里焚燒廠通過“回饋金”制度，耗時六年使垃圾焚燒廠轉變?yōu)橐豁椈仞佊谌竦慕】当ｋU、醫(yī)療保健、文教事業(yè)、環(huán)境監(jiān)測、便民設施建設以及環(huán)境教育等方面的鄰利設施，并通過打造具有教育和啟示意義的旅游景區(qū)，讓公共服務融入周邊民眾的日常生活，和周邊居民形成共享型利益關系。另一種可行方式是附加公共設施和公共服務，從而在鄰避設施周邊營造共享空間，助力共享發(fā)展。2016年10月住建部、國家發(fā)改委、國土資源部和環(huán)境保護部等部門聯合出臺《關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》，強調“因地制宜配套綠化、體育和休閑設施，實施優(yōu)惠供水、供熱、供電服務，安排群眾就近就業(yè)，將短期補償轉化為長期可持續(xù)行為，努力讓垃圾焚燒設施與居民、社區(qū)形成利益共同體”，將環(huán)境友好的鄰利設施建設、優(yōu)惠的公共服務和就業(yè)政策與鄰避設施相結合，化解后者引發(fā)的鄰避情結。廣東省在2016年12月出臺的《廣東省人民代表大會常務委員會關于居民生活垃圾集中處理設施選址工作的決定》，從操作層面明確了“以居民生活垃圾集中處理設施所在村（居）為接受補償區(qū)域，以居民生活垃圾輸出區(qū)域為提供補償區(qū)域”，并從生態(tài)補償費和附加公共服務的共享區(qū)域建設等方面，實現共享發(fā)展。

　　通過資源循環(huán)利用基地建設，推動垃圾焚燒廠等鄰避設施“升級”為鄰利設施，是近年來有益的治理創(chuàng)新之一。2017年10月國家發(fā)展改革委辦公廳、財政部辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設部辦公廳聯合發(fā)布《關于推進資源循環(huán)利用基地建設的指導意見》，明確指出“資源循環(huán)利用基地是新型城市建設的功能區(qū)，是破解垃圾處置‘鄰避效應’的主要途徑之一”。所謂資源循環(huán)利用基地，是指對工業(yè)生產、城市發(fā)展和居民生活所產生的各種城市廢棄物進行分類利用和集中處置的場所。在城市規(guī)劃時，通過科學選址，妥善處理與居住區(qū)的分布關系，合理設計處置規(guī)模，獲得周圍居民的認可；在設施運行中，將基地與城市垃圾清運和再生資源回收系統(tǒng)對接，不僅將再生資源以原料或半成品形式在無害化前提下加工利用，而且對末端廢物進行協同處置，實現城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境和諧共生。如“濟南環(huán)境科技產業(yè)園”項目，擬建設為“靜脈產業(yè)園+環(huán)衛(wèi)產業(yè)園+再生資源產業(yè)園+環(huán)保裝備制造及交易中心+產業(yè)服務中心”的“三園兩中心”布局，從而實現鄰避設施的升級。

　　空間優(yōu)化有助于緩解公眾的鄰避焦慮；空間置換致力于改善公眾的公民權利體驗；基于鄰利設施和“共享空間”建設的空間補償，從根本上轉變周邊居民和鄰避設施之間的利益關系模式；從“鄰避”到“鄰利”的空間升級，則試圖從技術的角度破解鄰避效應的形成根源。近年來在鄰避治理創(chuàng)新中出現的四種新型的空間補償探索，對于從不同的路徑突破傳統(tǒng)的鄰避困境，提供了有益的思路和成功的經驗。